09/12/2546
กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.)

บทนำ

             การจัดสวัสดิการให้แก่ข้าราชการหลังเกษียณอายุการทำงาน หรือเมื่อออกจากงานในรูปบำเหน็จบำนาญข้าราชการได้ดำเนินการมานานแล้ว อย่างไรก็ดี ระบบดังกล่าวนับวันจะมีจำนวนเงินที่ต้องจ่ายให้กับข้าราชการบำนาญเพิ่มมากขึ้น ซึ่งนอกจากจะเป็นภาระของประชาชนผู้เสียภาษีอากรแล้วยังเป็นอุปสรรคในการปรับโครงสร้างเงินเดือนของข้าราชการให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจด้วย

             ต่อมา เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2537 คณะรัฐมนตรีได้มีมติรับหลักการการปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ตามที่กระทรวงการคลังเสนอโดยมีวัตถุประสงค์สำคัญ 5 ประการ คือ

             ประการแรก เพื่อสร้างความเป็นไปได้ในการปรับโครงสร้างผลตอบแทนการทำงานของข้าราชการ ให้มีรายได้ในปัจจุบันมากกว่ารายได้ในอนาคต

             ประการที่สอง เพื่อสร้างความมั่นใจให้แก่ข้าราชการในการรับรายได้ในอนาคต เพราะจะมีการกันเงินไว้สำหรับจ่ายแก่ข้าราชการเมื่อเกษียณอายุหรือออกจากราชการ

             ประการที่สาม เพื่อส่งเสริมการออมของข้าราชการ

             ประการที่สี่ เพื่อรักษาวินัยการคลัง และให้เป็นไปตามหลักการบริหารการคลังที่ดี

             ประการสุดท้าย เพื่อสร้างสถาบันเงินออมในประเทศ

             นับตั้งแต่มีการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการแล้ว กองทุนดังกล่าวได้กลายมาเป็นเครื่องมือสำคัญในการระดมเงินออมภายในประเทศ และได้ช่วยให้ข้าราชการได้มีการออมเงินไว้ในขณะทำงาน เพื่อเก็บไว้ใช้ในยามชราหรือเมื่อออกจากงาน โดยในขณะที่ออมอยู่นั้น รัฐสามารถนำเงินออมดังกล่าวไปใช้ในการพัฒนาประเทศได้อีกทางหนึ่งด้วย

             1. ภาพรวมระบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการแบบดั้งเดิม

             ระบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการไทยเป็นระบบที่รัฐจัดให้เป็นสวัสดิการอย่างหนึ่ง ให้แก่ ข้าราชการเพื่อให้มีเงินไว้ใช้จ่ายในยามที่ออกจากงาน เริ่มมีครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ 5 แต่ต่อมาได้มี การพัฒนาเปลี่ยนแปลงเป็นระยะ มีลักษณะแตกต่างกันออกไปตามประเภทของข้าราชการ แต่มีหลักการที่สำคัญเหมือนกัน คือ เป็นระบบที่จ่ายบำเหน็จบำนาญให้เมื่อข้าราชการออกจากงาน (pay as you go) และ จ่ายจากงบประมาณของแต่ละปี โดยไม่มีการตั้งงบประมาณรายจ่ายไว้เป็นการล่วงหน้า (unfunded system) ข้าราชการมีสิทธิเลือกว่าจะรับบำเหน็จหรือบำนาญก็ได้หากมีอายุราชการเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนด หากเลือกรับบำเหน็จ จะได้รับเป็นเงินก้อนครั้งเดียวเมื่อออกจากงานมีจำนวนเท่ากับ เงินเดือนเดือนสุดท้าย คูณ จำนวนปีเวลาราชการ หรือหากเลือกรับบำนาญ ข้าราชการจะได้รับเงินบำนาญทุกเดือน ตั้งแต่ออกจาก ราชการจนกระทั่งเสียชีวิต ซึ่งบำนาญรายเดือนจะมีจำนวนเท่ากับเงินเดือนเดือนสุดท้าย คูณจำนวนปีเวลา ราชการ หารด้วย 50 หรือ 55 แล้วแต่กรณี (กรณีรับราชการนาน 25 ปีขึ้นไป จะหารด้วย 50 กรณีทุพพลภาพ ทดแทน หรือสูงอายุ หารด้วย 55)

             การจ่ายบำเหน็จบำนาญจะคำนึงถึงอายุราชการและเหตุที่ต้องออกจากราชการเป็นสำคัญ ดังนี้
            
เหตุในการเกิดสิทธิ์ สิทธิบำเหน็จ สิทธิรับบำนาญ
รับราชการนาน มีอายุราชการตั้งแต่ 10 ปีขึ้นไปแต่ไม่ถึง 25 ปีบริบูรณ์ มีอายุราชการตั้งแต่ 25 ปีบริบูรณ์ขึ้นไป
ทุพพลภาพ (มีแพทย์รับรอง) มีอายุราชการตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไปแต่ไม่ถึง 10 ปีบริบูรณ์ มีอายุราชการตั้งแต่ 10 ปีบริบูรณ์ขึ้นไป
ทดแทน (ยุบ/ยกเลิกตำแหน่ง) มีอายุราชการตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไปแต่ไม่ถึง 10 ปีบริบูรณ์ มีอายุราชการตั้งแต่ 10 ปีบริบูรณ์ขึ้นไป
สูงอายุ (ลาออกเมื่ออายุครบ 50 หรือ 60 ปี บริบูรณ์ มีอายุราชการตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไปแต่ไม่ถึง 10 ปีบริบูรณ มีอายุราชการตั้งแต่ 10 ปีบริบูรณ์ขึ้นไป

             สิทธิและสวัสดิการต่างๆ ข้าราชการบำนาญยังมีสิทธิเช่นเดียวกับข้าราชการที่รับราชการอยู่ทุกประการ เช่น การเบิกค่ารักษาพยาบาล เงินช่วยเหลือการศึกษาบุตร ส่วนผู้ที่เลือกบำเหน็จจะหมดสิทธิในสวัสดิการต่างๆ เมื่อลาออกจากราชการ

             นอกจากนี้ถ้าข้าราชการเสียชีวิต ทายาทจะได้รับเงินบำเหน็จตกทอดซึ่งมีจำนวนเท่ากับ เงินเดือนเดือนสุดท้าย คูณ จำนวนปีเวลาราชการ และมีบำเหน็จตกทอดและบำนาญพิเศษให้แก่ข้าราชการ ที่เสียชีวิตเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ด้วย ส่วนข้าราชการบำนาญที่เสียชีวิต ทายาทจะได้รับเงินบำเหน็จ ตกทอดจำนวน 30 เท่าของบำนาญรายเดือน

             จากการที่ข้าราชการได้รับสิทธิบำเหน็จบำนาญมากขึ้นทุกขณะ ประกอบกับสูตรในการคำนวณบำเหน็จบำนาญที่ให้ความสำคัญกับเงินเดือนสุดท้ายอันจะทำให้เป็นปัญหาในการปรับอัตราเงินเดือนข้าราชการในอนาคต นอกจากนี้แนวโน้มของข้าราชการบำนาญจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว สืบเนื่องมาจากจะมีข้าราชการที่จะเกษียณอายุในอีกไม่กี่ปีข้างหน้าเป็นจำนวนที่สูงมาก ทั้งนี้ เป็นผลที่เกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีช่วงภาวะ baby boom และช่วงที่มีการระดมคนเข้ารับราชการในอัตราที่สูงมากแล้ว พบว่า ระบบบำเหน็จบำนาญที่มีอยู่เดิมกำลังก้าวเข้าสู่จุดของปัญหาการควบคุมและการวางแผนด้านการเงินของประเทศ ซึ่งอาศัยเงินงบประมาณที่นำภาษีของคนที่ทำงานอยู่มาจ่ายเป็นรายจ่ายบำเหน็จบำนาญให้คนที่ไม่ได้ทำงาน

             2. เหตุผลและความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญและการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ

             (1) ระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการแบบเดิม รัฐต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายบำเหน็จบำนาญให้ข้าราชการที่ลาออกหรือเกษียณอายุเป็นประจำทุกปี โดยไม่มีการกันเงินสำรองไว้ล่วงหน้า ทำให้ไม่สามารถวางแผนการคลังที่ดีได้ และจากการที่จะมีข้าราชการจำนวนหนึ่ง ซึ่งจะปลดเกษียณเพื่อรับบำนาญในเวลาใกล้เคียงกันมีจำนวนค่อนข้างสูง ตลอดจนบุคคลเหล่านี้มีอายุขัยที่ยาวนานขึ้น ระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการที่มีจึงเป็นการสร้างภาระแก่รัฐในอนาคตเป็นอย่างมาก

             (2) การจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะเป็นการให้หลักประกันแก่ข้าราชการ ว่าจะได้รับเงินบำนาญ ไม่ว่าในอนาคตฐานะการคลังของประเทศจะแปรผันไปอย่างไร นอกจากนั้นระบบ ค่าตอบแทนของข้าราชการปัจจุบันยังคงให้น้ำหนักกับการจ่ายบำนาญหลังเกษียณอายุจำนวนสูง แต่เงินเดือนระหว่างเวลารับราชการอยู่ในระดับต่ำ ซึ่งแตกต่างจากโครงสร้างการตอบแทนผลประโยชน์ของภาคเอกชน ที่ให้ความสำคัญกับรายได้ปัจจุบันมากกว่า ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับความต้องการและภาระทางการเงิน ตามสภาพสังคมปัจจุบัน เป็นเหตุให้ข้าราชการส่วนหนึ่งออกจากราชการ และไม่มีกำลังคนที่มีคุณภาพเข้ารับ ราชการเป็นการทดแทน ดังนั้น การปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญจะช่วยในการวางแผนบุคลากรของรัฐในอนาคตได้ด้วย

             (3) ระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการแบบเดิมยังคงให้ความสำคัญกับเงินเดือนเดือนสุดท้าย ของข้าราชการแต่ละคนก่อนที่จะออกรับบำเหน็จบำนาญ ทำให้เกิดปัญหาทุกครั้งที่รัฐจะพิจารณาปรับโครงสร้าง เงินเดือนของข้าราชการ เพราะจะมีผลกระทบทำให้จำนวนเงินบำเหน็จและบำนาญต้องเพิ่มสูงขึ้น นับเป็นอุปสรรคที่จะทำให้โครงสร้างเงินเดือนของข้าราชการและภาคเอกชนอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน

             (4) การนำภาระผูกพันของรัฐเกี่ยวกับเงินบำเหน็จบำนาญมาจัดตั้งในรูปกองทุน นอกจากจะเกิดผลดีในการวางแผนเชิงบริหารการคลังในระยะยาวแล้ว กองทุนนี้จะเป็นสถาบันเงินออมที่สำคัญ เพื่อช่วยแก้ไขการขาดแคลนเงินออมภายในประเทศ ช่วยส่งเสริมการลงทุนและจะเป็นสถาบันเงินออมที่มี บทบาทอย่างมากในการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศด้วย

             3. ลักษณะและรูปแบบของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการในปัจจุบัน

             (1) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นส่วนที่รัฐต้องตั้งขึ้นมาใหม่เพื่อเสริมระบบ การจ่ายบำเหน็จบำนาญ ซึ่งเป็นระบบที่รัฐรับรองว่าเมื่อข้าราชการเกษียณอายุจะได้รับเงินตอบแทนจำนวนหนึ่งที่แน่นอน (Defined Benefit) และส่วนของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการที่รัฐนำมาเสริมนั้น เป็นระบบที่ประกันว่าในแต่ละเดือนข้าราชการและรัฐจะต้องร่วมกันจ่ายเงินสะสมและเงินสมทบที่แน่นอน เข้ากองทุน (Defined Contribution) และจะได้รับเงินดังกล่าวพร้อมผลประโยชน์เมื่อออกจากราชการ ซึ่งเมื่อจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการแล้ว ระบบการจ่ายบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะเป็นระบบผสม

             (2) เนื่องจากรัฐได้เปลี่ยนสูตรการคำนวณบำนาญรายเดือนใหม่ โดยข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะได้รับเงินบำนาญที่ลดลง ดังนั้น จึงจำเป็นต้องนำระบบ Defined Contribution เข้ามาเสริม

สูตรบำนาญเดิม =      เงินเดือนเดือนสุดท้าย x เวลาราชการ
 
50 หรือ 55 แล้วแต่กรณี
 
สูตรบำนาญใหม่ =     เงินเดือนเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย x เวลาราชการ
 
50

             ทั้งนี้ ต้องไม่เกินร้อยละ 70 ของเงินเดือนเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้าย

             (3) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการที่จัดตั้งขึ้นมีฐานะเป็นนิติบุคคลเพื่อเป็นหลักประกัน การจ่ายบำเหน็จบำนาญ และให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกของกองทุน เมื่อออกจากราชการ เพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกของกองทุน รวมทั้งให้เป็นสถาบันเงินออมที่มีบทบาทสำคัญในการช่วยแก้ปัญหาการขาดแคลนเงินออมภายในประเทศ และการส่งเสริมการลงทุนอันเป็นการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยส่วนรวมอีกด้วย

             กองทุนนี้ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้ของแผ่นดิน

             (4) ข้าราชการทุกประเภท (ยกเว้นข้าราชการการเมือง) ที่เข้ารับราชการหลังกฎหมายกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีผลใช้บังคับจะต้องเข้าเป็นสมาชิกกองทุน ส่วนข้าราชการก่อนกฎหมายมีผลใช้บังคับจะเข้าเป็นสมาชิกกองทุนหรือไม่ให้ขึ้นอยู่กับความสมัครใจ ผู้ที่ไม่สมัครใจเข้าเป็นสมาชิกกองทุนยังคงได้รับเงินบำเหน็จบำนาญจากเงินงบประมาณตามกฎหมายเดิม

             (5) ข้าราชการที่เป็นสมาชิก กบข. ต้องจ่ายเงินสะสมเข้ากองทุนในอัตราที่กำหนดใน กฎกระทรวง ซึ่งในปัจจุบันกำหนดไว้ที่ร้อยละ 3 ของเงินเดือนที่ไม่รวมเงินเพิ่มพิเศษรายเดือนอื่นๆ โดยส่วนราชการในฐานะนายจ้างจะจ่ายเงินสมทบให้เท่ากับเงินที่สมาชิกจ่ายสะสม และเพื่อชดเชยบำนาญ ที่จะได้รับน้อยลง จึงกำหนดให้มีการจ่ายเงินประเดิมให้แก่สมาชิกที่บรรจุเข้ารับราชการ ก่อนวันที่ 27 มีนาคม 2540 ในอัตราร้อยละ 2 ของเงินเดือนตั้งแต่วันที่เข้ารับราชการจนถึงวันสมัครเข้าเป็นสมาชิก กบข. และจ่ายเป็นเงินชดเชยต่อไปในอัตราร้อยละ 2 จนกว่าจะสิ้นสุดการเป็นสมาชิก ผู้ที่สิ้นสุดสมาชิกภาพตามปกติมีสิทธิและเลือกรับบำนาญจะได้รับบำนาญตลอดชีวิตในอัตราที่ลดลง แต่จะได้รับเงินสะสม เงินสมทบ เงินประเดิม เงินชดเชยและผลประโยชน์ตอบแทนเงินดังกล่าวเป็นเงินก้อนตามเกณฑ์ที่กำหนด

             4. การบริหารจัดการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.)

             (1) คณะกรรมการกองทุน เป็นผู้กำหนดนโยบาย กำกับและดูแล การบริหารกองทุน โดยเลขาธิการจะเป็นผู้ปฏิบัติตามมติคณะกรรมการ และเป็นหัวหน้าสำนักงาน

             (2) การบริหารเงินกองทุน คณะกรรมการฯ จะเป็นผู้กำหนดนโยบายการบริหารใน ภาพรวม และมีคณะอนุกรรมการจัดการลงทุน ซึ่งประกอบด้วย ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เป็นประธานอนุกรรมการ ผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน 4 คน (ซึ่งคณะกรรมการแต่งตั้ง) เป็นอนุกรรมการและเลขาธิการเป็นอนุกรรมการและเลขานุการ โดยคณะอนุกรรมการ จัดการลงทุนจะมีหน้าที่ให้คำแนะนำปรึกษาด้านการลงทุน กำหนดหลักเกณฑ์การคัดเลือกสถาบันการเงินที่จะเข้ามาบริหารเงินกองทุนเสนอต่อคณะกรรมการฯ รวมทั้งการติดตาม ดูแล การดำเนินงานของสถาบันการเงิน พร้อมทั้งรายงานผลการดำเนินงานด้านการลงทุน และเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการ

             (3) คณะกรรมการ อาจให้ กบข. ดำเนินการจัดการเอง หรือมอบหมายให้บริษัทจัดการกองทุนเป็นผู้จัดการเงินของกองทุนก็ได้

             เพื่อให้การนำเงินของกองทุนไปลงทุนหาผลประโยชน์ให้เกิดประโยชน์สูงสุด และเพื่อให้การลงทุนมีความเสี่ยงน้อยที่สุด จึงกำหนดให้นำเงินในกองทุนไปลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงไม่น้อยกว่าร้อยละ 60 ของเงินกองทุน และจะนำไปลงทุนในหุ้น หุ้นกู้ หุ้นกู้แปลงสภาพเป็นหุ้นสามัญ หรือใบสำคัญแสดงสิทธิที่จะซื้อหุ้นที่ออกโดยบริษัทหนึ่งบริษัทใดเกินกว่าร้อยละ 10 ของเงินกองทุน หรือเกินจำนวนที่ คณะกรรมการกำหนดไม่ได้ โดยการลงทุนดังกล่าวเมื่อรวมกันทุกบริษัทต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของเงินกองทุน และลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของเงินกองทุน

             5. สิทธิประโยชน์ทางด้านภาษี

             กระทรวงการคลังได้ให้สิทธิประโยชน์ทางด้านภาษีแก่สมาชิกกองทุนเช่นเดียวกับสมาชิกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ดังนี้

             (1) เงินที่สมาชิกจ่ายสะสมเข้ากองทุน สามารถนำไปหักลดหย่อนในการคำนวณภาษีเงินได้ ตามที่จ่ายเงิน แต่ไม่เกิน 10,000 บาท ต่อปี ส่วนที่เกิน 10,000 บาท แต่ไม่เกิน 290,000 บาท จะได้รับยกเว้นภาษีเงินได้

             (2) เงินก้อนที่ได้รับจากกองทุนเมื่อออกจากราชการ หากได้รับเงินดังกล่าว เนื่องจาก เหตุเกษียณอายุ ทุพพลภาพ หรือตาย จะได้รับยกเว้นภาษีเงินได้ทั้งจำนวน แต่หากได้รับเงินจากกองทุน ซึ่งไม่ใช่เหตุดังกล่าว จะนำเงินนั้นมาหักค่าใช้จ่ายได้เท่ากับ 7,000 บาท คูณด้วยจำนวนปีที่ทำงาน เหลือเท่าใดหักค่าใช้จ่ายได้อีกครึ่งหนึ่ง แล้วนำเงินส่วนที่เหลือไปคำนวณภาษีโดยไม่ต้องรวมกับเงินได้อื่น

             6. นโยบายการลงทุนของ กบข.

             ปัจจุบัน กบข. บริหารเงินกองทุนโดยคำนึงถึงความปลอดภัยของเงินต้นเป็นหลัก (Preservation of Capital) ควบคู่ไปกับการขยายตัวของอัตราผลตอบแทน (Growth of Income) ภายใต้ความเสี่ยงที่ยอมรับได้ เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีของสมาชิกในวัยเกษียณอายุราชการ

             7. การจัดสรรเงินลงทุนของ กบข. (Asset Allocation)

             เพื่อให้การบริหารเงินกองทุนเป็นไปตามวัตถุประสงค์และนโยบายการลงทุนที่กำหนด คณะกรรมการจึงกำหนดกลยุทธ์การจัดสรรเงินลงทุน (Strategic Asset Allocation) ในตราสารหนี้ : ตราสารทุน : อสังหาริมทรัพย์ ในสัดส่วนเท่ากับ 80:15:5

             8. ภาพรวมการลงทุนของ กบข. ในปี 2545

             ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2545 มีเงินลงทุนรวม 190,982 ล้านบาท แบ่งเป็นการลงทุนใน หลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงร้อยละ 81 ของเงินกองทุน และลงทุนในสินทรัพย์อื่นร้อยละ 18 และลูกหนี้ จากการซื้อขายหลักทรัพย์ร้อยละ 1 ของเงินกองทุน สำหรับเงินลงทุนส่วนใหญ่ประมาณร้อยละ 40 นำไป ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล พันธบัตรรัฐวิสาหกิจ และตราสารหนี้ที่ได้รับการจัดอันดับ รองลงมาเป็นการลงทุนในเงินฝากธนาคารร้อยละ 28 เงินลงทุนในตราสารหนี้ของบริษัทเงินทุน บรรษัทเงินทุนอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย และหุ้นกู้เอกชนร้อยละ 18 หุ้นสามัญร้อยละ 9 กองทุนอสังหาริมทรัพย์ร้อยละ 3 หน่วยลงทุนในกองทุนรวมร้อยละ 1 และการลงทุนทางเลือกร้อยละ 1

             อัตราผลประโยชน์สุทธิ และอัตราผลประโยชน์เพื่อการกระจายสมาชิก สำหรับงวด 12 เดือน สิ้นสุดเดือนธันวาคม 2545 ร้อยละ 8.36 และ 8.21 ตามลำดับ

             9. การปรับปรุงนโยบายการลงทุนที่สำคัญ

                 (1) การแก้ไขกฎกระทรวงเพื่อปรับปรุงกฎเกณฑ์การลงทุนของ กบข.

                      ตามพระราชบัญญัติ กบข. กำหนดให้นำเงินกองทุนไปลงทุนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎกระทรวง โดยจะต้องลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงไม่น้อยกว่าร้อยละ 60 ของเงินกองทุน ด้วยเหตุที่หลักเกณฑ์การลงทุนได้กำหนดไว้ดั้งเดิมเมื่อก่อตั้ง กบข. ดังนั้น เมื่อมีการดำเนินการตามหลักเกณฑ์การลงทุนดังกล่าวมาระยะหนึ่ง ประกอบกับสถานการณ์การลงทุนและเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป กบข. จึงได้เสนอกระทรวงการคลังเพื่อพิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎกระทรวง เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การลงทุนให้เหมาะสมกับสถานการณ์ เพิ่มความคล่องตัวในการลงทุน และก่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดแก่สมาชิก ต่อมากระทรวง การคลังได้ออกกฎกระทรวงในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดการเงินของกองทุนบำเหน็จบำนาญ ข้าราชการ พ.ศ. 2546 และได้ลงประกาศราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่ เดือนกุมภาพันธ์ 2546 มีสาระสำคัญดังนี้

                    1. กำหนดหลักเกณฑ์การลงทุน โดยให้ลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงไม่น้อยกว่าร้อยละ 60 ของเงินกองทุน และไม่ให้ลงทุนในหุ้น หุ้นกู้แปลงสภาพเป็นหุ้นสามัญ หรือใบสำคัญแสดงสิทธิที่จะซื้อหุ้นที่ออกโดยบริษัทหนึ่งบริษัทใดเกินกว่าร้อยละ 10 ของเงินกองทุนหรือเกินจำนวนที่คณะกรรมการกำหนด ทั้งนี้ การลงทุนในหุ้นสามัญ หุ้นกู้แปลงสภาพเป็นหุ้นสามัญ และใบสำคัญแสดงสิทธิที่จะซื้อหุ้นเมื่อรวมกันทุกบริษัทต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของเงินกองทุน

                    2. กำหนดประเภทของหลักทรัพย์ที่ลงทุนได้ ทั้งหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงและหลักทรัพย์อื่น รวมทั้งข้อจำกัดการลงทุน

                    3. กำหนดหลักเกณฑ์การมอบหมายเงินให้บริษัทจัดการกองทุนบริหารงาน โดยกำหนดให้บริหารงานตามความสามารถเฉพาะด้านได้ (Specialized Mandate)

                    4. ให้ลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ได้ไม่เกินร้อยละ 5 ของเงินกองทุน

                    5. ให้ทำธุรกรรมซื้อโดยมีสัญญาขายคืนหรือขายโดยมีสัญญาซื้อคืน ยืมหรือให้ยืมหลักทรัพย์

                    6. กำหนดหลักเกณฑ์การลงทุนของเงินสำรองตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติ กบข.

                    7. กำหนดค่าตอบแทนสำหรับบริษัทจัดการกองทุนไม่เกินร้อยละ 2.5 ของมูลค่าสินทรัพย์สุทธิ

                 (2) การลงทุนในกองทุนรวมที่ลงทุนต่างประเทศ (Foreign Investment Fund)

                      การลงทุนที่ดีจะต้องมีการกระจายความเสี่ยงที่เหมาะสม การกระจายการลงทุนไป ต่างประเทศเป็นแนวทางหนึ่งที่จะช่วยกระจายความเสี่ยงได้ แต่จากข้อจำกัดทางกฎหมายทำให้ กบข. ยังไม่สามารถลงทุนในต่างประเทศได้ เมื่อต้นปี 2545 สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ได้ออกประกาศและเห็นชอบให้บริษัทหลักทรัพย์จัดการกองทุนจัดตั้งกองทุนรวมที่ลงทุนใน ต่างประเทศได้ ซึ่ง กบข. พิจารณาว่า หาก กบข. ลงทุนในหน่วยลงทุนรวมดังกล่าว จะเป็นการช่วยกระจายความเสี่ยงจากการลงทุนได้อีกทางหนึ่ง ดังนั้น เมื่อต้นปี 2545 กบข. จึงได้ลงทุนในกองทุนรวมที่ลงทุนใน ต่างประเทศในวงเงิน 1.5 ล้านเหรียญสหรัฐ

             นอกจากนี้ ในปี 2544 กบข. ได้เพิ่มวงเงินลงทุนในกองทุนเปิดไทยสร้างโอกาส หรือ The Thai Opportunity Fund ในวงเงิน 2,000 ล้านบาท และต่อมาในปี 2545 กบข. ได้เพิ่มวงเงินลงทุนในกองทุนดังกล่าวอีก 500 ล้านบาท รวมเป็น 2,500 ล้านบาท รวมทั้งการเพิ่มวงเงินในการทำธุรกรรมสัญญาป้องกันความเสี่ยงในอัตราดอกเบี้ย (Interest Rate Swap หรือ IRS) ด้วย ทั้งนี้ เพื่อช่วยลดความเสี่ยงจากอัตราดอกเบี้ยในทิศทาง ขาขึ้น และป้องกันความเสี่ยงอันเกิดจากความผันผวนของตลาดการเงินด้วย โดยในปี 2545 กบข. ได้ทำ ธุรกรรมสัญญาป้องกันความเสี่ยง คิดเป็นร้อยละ 5 ของมูลค่าสินทรัพย์สุทธิ ตลอดจนได้เพิ่มวงเงินลงทุนใน ตราสารหนี้ ที่ออกเป็นสกุลเงินตราต่างประเทศไว้ด้วย ซึ่งในปัจจุบัน กบข. ได้ลงทุนในตราสารหนี้ที่ออกเป็นสกุลเงินตราต่างประเทศเป็นจำนวน 600 ล้านเหรียญสหรัฐ

             10. ถ้อยแถลงนโยบายลงทุนของ กบข. (Investment Policy Statement)

             ถ้อยแถลงนโยบายลงทุนหรือ Investment Policy Statement เป็นหลักปฏิบัติที่เป็นสากลในการบริหารเงินของผู้อื่น เป็นหลักปฏิบัติที่จัดทำขึ้นเพื่อประกาศอย่างเป็นลายลักษณ์อักษรให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบบทบาทหน้าที่ และความรับผิดชอบของแต่ละฝ่ายอย่างชัดเจน รวมทั้งได้ระบุแนวปฏิบัติต่างๆ ในเรื่องของการลงทุนไว้ด้วย ซึ่ง กบข. ได้จัดให้มีถ้อยแถลงนโยบายการลงทุนขึ้น เนื่องจากถือว่าเป็นส่วนหนึ่ง ของการกำกับดูแลกิจการที่ดี อีกทั้งยังเป็นเครื่องมือที่จะช่วยให้คณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ เลขาธิการ ผู้บริหาร และพนักงาน ยึดถือปฏิบัติเพื่อจะได้แสดงถึงความโปร่งใส โดยยึดหลักปฏิบัติการดูแลเงินของสมาชิก (Fiduciary Duty) ที่ดี ซึ่งจะเป็นแบบอย่างให้กับอุตสาหกรรมบริหารเงินกองทุนระยะยาวของ ประเทศไทยได้ต่อไปในอนาคต

             สาระสำคัญของถ้อยแถลงนโยบายลงทุน มีดังนี้

             1. ภาพรวมการลงทุน

                  (1) ปรัชญาการลงทุน : จะจัดสรรเงินลงทุนโดยมุ่งเน้นการจัดโครงสร้างเงินกองทุนเป็นระยะยาว จะวัดผลตอบแทนเป็นระยะยาวและมีการปรับและพัฒนาตัวเทียบวัดที่เหมาะสม จะมีการกระจาย การลงทุนในสินทรัพย์ที่หลากหลาย และจะมีการกำกับการบริหารการลงทุนที่ดีตามมาตรฐานสากล

                  (2) เป้าหมายการลงทุน : ให้ความสำคัญกับความสมดุลระหว่างความปลอดภัยของเงินต้นกับผลตอบแทนการลงทุนภายใต้ความเสี่ยงที่ยอมรับได้

                  (3) ระดับความเสี่ยงที่ยอมรับได้ : ผลตอบแทนการลงทุนระยะยาวจะมากกว่าอัตราเงินเฟ้อจำนวนหนึ่ง

             2. การบริหารการลงทุน

                  2.1 กลยุทธ์ด้านการลงทุน

                       *   ระจายการลงทุนเพื่อลดความเสี่ยงและเพิ่มโอกาสในการสร้างผลตอบแทนจากการลงทุน

                       *   ให้จ้างบริษัทจัดการกองทุนย่อยที่มีความชำนาญในการบริหารสินทรัพย์แต่ละประเภท (Specialization) โดยแต่ละรายต้องมีคุณสมบัติเหมาะสมและมีความเชี่ยวชาญในการบริหารเงินกองทุนระยะยาวเป็นสำคัญ

                       *   มอบหมายเงินให้บริษัทจัดการกองทุนย่อยหรือผู้จัดการกองทุนแต่ละราย (Fund Allocation) ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดทั้งด้านผลตอบแทนและค่าใช้จ่าย

                       *   ปรับสัดส่วนการลงทุน (Rebalancing) ให้สอดคล้องกับข้อกำหนดการจัดสรรเงินลงทุน

                       *   ทบทวนและประเมินผลการจัดสรรเงินลงทุน (Strategic Asset Allocation) ทุก 3 ปี หรือเมื่อมีเหตุการณ์สำคัญ

                  2.2 การจัดสรรเงินลงทุน กำหนดสัดส่วนลงทุนในตราสารหนี้ : ตราสารทุน : อสังหาริมทรัพย์ เท่ากับ 80 : 15 : 5 (จะใช้บังคับเมื่อมีการมอบหมายเงินให้ผู้จัดการกองทุนย่อยตามความชำนาญเฉพาะด้านแล้ว)

             3. แนวทางการลงทุน

                  3.1 จะส่งเสริมการลงทุนที่มีลักษณะ

                       *   เสริมสร้างผลประโยชน์ของสมาชิก

                       *   เสริมสร้างผลประโยชน์ของประเทศโดยรวม

                       *   เป็นกิจการที่มีการบริหารจัดการที่ดี และมีความรับผิดชอบต่อสังคมส่วนรวม

                  3.2 จะไม่ส่งเสริมการลงทุนในกิจการที่มีลักษณะ

                       *   กิจการที่ก่อให้เกิดปัญหามลภาวะหรือปัญหาสิ่งแวดล้อม

                       *   กิจการที่ประกอบธุรกิจบนพื้นฐานที่ขัดต่อกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา

                       *   กิจการที่ประกอบธุรกิจอันขัดต่อศีลธรรมและจารีตประเพณีอันดี

                       *   กิจการที่ประกอบธุรกิจอันเป็นภัยต่อสังคมหรือความมั่นคง

                       *   กิจการที่ประกอบธุรกิจไม่โปร่งใส และไม่สามารถอธิบายต่อบุคคลภายนอกได้

                  3.3 มีแนวปฏิบัติด้านเป้าหมายผลการดำเนินงานที่ชัดเจน

                  3.4 มีแนวปฏิบัติของผู้จัดการกองทุน การลงทุนแต่ละประเภท และการวัดผลงาน กำหนดรายละเอียดในการปฏิบัติและการประเมินผล

             4. การควบคุมการลงทุน กำหนดหลักปฏิบัติในการดูแลเงินของสมาชิกและหน้าที่ความรับผิดชอบต่อการลงทุนของผู้ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ คณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ เลขาธิการ ผู้จัดการกองทุนผู้เก็บรักษาทรัพย์สิน และการรายงานผลการดำเนินงานและอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

บทสรุป

             กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จัดได้ว่าเป็นกองทุนบำเหน็จบำนาญชั้นที่ 2 (2nd Pillar) ตามหลักสากลในระบบกองทุนแบบหลายชั้น (Multi Pillars) ที่สากลโลกนิยมใช้ เพื่อสร้างตาข่ายความปลอดภัยทางสังคม (Social Safety Net) นั่นเอง และจัดเป็นกองทุนในรูปแบบกำหนดเงินสมทบ (Defined Contribution) สำหรับข้าราชการ กบข. ได้มีผลบังคับใช้สำหรับข้าราชการหลังวันที่ 27 มีนาคม 2540 เป็นต้นมา ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐบาลมีนโยบายให้มีการร่วมกันออมระหว่างรัฐบาลในฐานะนายจ้างกับ ข้าราชการในฐานลูกจ้าง

             แม้ว่า กบข. จะเพิ่งจัดตั้งขั้นมาได้ประมาณ 6 ปี จนถึงปัจจุบัน แต่ก็นับได้ว่าเป็นกองทุนขนาดใหญ่ ที่นับวันจะมีปริมาณเงินกองทุนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และมีอัตราการขยายตัวของเงินกองทุนอย่างต่อเนื่อง ดังจะเห็นได้จากสถิติเงินกองทุน ณ ปี 2540 มีจำนวน 69,947 ล้านบาท เท่านั้น และต่อในปี 2541 - 2545 กบข. มีเงินกองทุนเพิ่มขึ้นเป็น 95,484 117,416 135,294 158,769 และ 170,955 ล้านบาท ตามลำดับ โดยสามารถคิดเป็นอัตราการขยายตัวของเงินกองทุนนับตั้งแต่ 2541 - 2545 เป็นอัตราร้อยละ 36.51 23.97 15.23 17.35 และ 20.27 ตามลำดับ ซึ่งปริมาณเงินออมผ่านกองทุน กบข. จะมีส่วนช่วยในการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นอย่างดีทั้งต่อตลาดการเงิน โดยเป็นการช่วยเพิ่มเงินออมของประเทศ และช่วยเพิ่มอุปสงค์ของ สินทรัพย์ทางการเงินได้ด้วย นอกเหนือไปจากการช่วยขยายตลาดทุนและโดยมีส่วนช่วยเพิ่มอุปสงค์ใน ตลาดทุนด้วยเช่นกัน

ตารางแสดงการเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของกองทุนบำเหน็จข้าราชการ

ประเภท              ปี
2540
2541
2542
2543
2544
2545
1. เงินกองทุน (ล้านบาท)
69,947
95,484
117,416
135,294
158,769
190,955
เปลี่ยนแปลง (%)  
36.51
22.97
15.23
17.35
20.27
             
2. สมาชิก (คน)
1,083,285
1,098,613
1,131,576
1,135,550
1,151,148
1,160,259
เปลี่ยนแปลง (%)  
1.41
3.0
0.35
1.37
0.79

           ที่มา : สำนักงานกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ


(สงวนลิขสิทธิ์)